Amt für Raumplanung | 31. März 2018

Kantonaler Richtplan und Agglomerationsprogramm

Martin Huber, Amt für Raumplanung

Was ist der Unterschied?

Der Bundesrat hat 2001 Agglomerationsprogramme als zentrales Instrument der Agglomerationspolitik ins Leben berufen. Sie sind als eine Reaktion auf die vielfältigen Probleme der Kernstädte und Agglomerationen zu verstehen. Das Agglomerationsprogramm ist ein Planungsinstrument das Strategien zur Zielerreichung in der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung festlegt. Es soll gemeinde-, kantons- und landesübergreifend die Verkehrssysteme der Agglomerationen verbessern. Mit dem Agglomerationsprogramm, welches alle vier Jahre in einem partizipativen Prozess zu überarbeiten ist, stellt die Trägerschaft der jeweiligen Agglomerationen dem Bundesamt für Raumentwicklung einen Antrag auf Bundesbeiträge für ihre Verkehrsinfrastrukturen. Das Agglomerationsprogramm ist nicht behördenverbindlich.

Das Planungsinstrument der Kantone ist der kantonale Richtplan. Er ist das zentrale räumliche Führungs- und Steuerungsinstrument des Kantons und Drehscheibe für die Raumentwicklung des Kantons. Er ist der Ort, an dem die unterschiedlichen räumlichen Interessen von Bund, Kantonen und Gemeinden mit konkreten Festlegungen abgestimmt werden. Im Rahmen der Richtplanung werden Vorstellungen über die künftige räumliche Entwicklung des Kantons  erarbeitet. Aus diesen Entwicklungsvorstellungen leiten die Kantone schliesslich Ziele und Massnahmen für die einzelnen Sachbereiche ab. Die Ziele und Massnahmen werden als konkrete Beschlussinhalte formuliert.

Der kantonale Richtplan und das Agglomerationsprogramm haben für die räumliche Entwicklung inhaltlich dieselben Ziele. 

Was ist aber der Unterschied zwischen den beiden Instrumenten?
Der Kantonale Richtplan definiert einen mittel- bis langfristig ausgelegten räumlichen Handlungsrahmen im Kanton, der die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Interessen von Bund, Kanton, Gemeinden, aber auch der benachbarten Gebietskörperschaften berücksichtigt. Somit stellt er die zentralen kantonalen Leitplanken des räumlichen Handelns dar. 

Demgegenüber fokussiert das Agglomerationsprogramm konkrete Siedlungs- und Verkehrsinfrastrukturmassnahmen, die kurz-, mittel- und längerfristig zu einer umfassenden Verbesserung des Verkehrssystems führen sollen. Je nach Wirksamkeit dieser Massnahmen finanziert das Bundesamt für Raumentwicklung die Vorhaben mit höheren oder tieferen Beträgen. 

Koordinationsgebot zwischen Kantonalem Richtplan und Agglomerationsprogramm
Die Agglomerationsprogramme und die kantonalen Richtpläne dürfen sich natürlich nicht widersprechen. Der kantonale Richtplan wird alle vier Jahre mit Verkehrsmassnahmen aus dem Agglomerationsprogramm aktualisiert und/oder ergänzt, sofern die Verkehrsinfrastrukturprojekte richtplanrelevant sind.

Während der Kantonale Richtplan auf rund zehn Jahre ausgelegt ist, wird das Agglomerationsprogramm alle vier Jahre erneuert und wirkt somit eher kurzfristig, projekt- und umsetzungsbezogen.

Im Bereich Siedlung hat der kantonale Richtplan Leitfunktion. Er definiert die kantonalen Rahmenbedingungen hinsichtlich Siedlungsbegrenzung, -verdichtung und -erneuerung zuhanden der Regionen und Gemeinden im Sinne der revidierten Raumplanungsgesetzgebung. Um die Ziele des Agglomerationsprogramms zu identifizieren, muss nachgewiesen werden, dass die Siedlungsprojekte zu einer effizienteren Nutzung der Verkehrssysteme führen.

Für Fragestellungen bezüglich Landschaft und Freiraum, legt der kantonale Richtplan die siedlungsnahen Freiräume fest und bestimmt aus einer abgestimmten, kantonalen Optik inhaltlich und räumlich deren zentrale Schutz- und Nutzungsanliegen. 

Zusammenfassend gesagt
Der kantonale Richtplan und das Agglomerationsprogramm Basel, umfassen räumliche Ziele, Konzepte, Strategien und Massnahmen, die inhaltlich weitgehend deckungsgleich sind. Der kantonale Richtplandefiniert die kantonalen räumlichen Interessen, das Agglomerationsprogramm koordiniert übergeordnet abgestimmte und zu realisierende Massnahmen. Trotz unterschiedlicher Taktung der Planung, trotz unterschiedlichen Zielsetzung und Ausrichtung der Instrumente und insbesondere trotz unterschiedlicher finanzieller Wirksamkeit fliessen erhebliche Bundesgelder in die Agglomeration und  verwischen so die Funktionen der beiden Instrumente. Es ist insbesondere aus Gemeindesicht häufig nicht ganz klar, ob jeweils im Kontext des Agglomerationsprogramms Basel oder des kantonalen Richtplans gearbeitet wird. 

Der anstehende kantonale Rechtlegungsprozess zur überkommunalen Zusammenarbeit in der Raumplanung wird zur weiteren Klärung und Schärfung der beiden Instrumente bzw. zu deren Umgang beitragen, insbesondere hinsichtlich des Verhältnisses zwischen den funktionalen Handlungsräumen und den Korridoren gemäss Agglomerationsprogramm. 

Mit dem Agglomerationsprogramm, welches aus rechtlicher Optik ein Mitfinanzierungsinstrument ist, hat der kantonale Richtplan ein Instrument neben seine Seite erhalten, welches den funktionalen Raum im Fokus hat und die Wirksamkeit des kantonalen Richtplans erhöht, indem eine verbesserte Abstimmung zwischen Siedlung und Verkehr sowie zwischen den Gebietskörperschaften verlangt und sichergestellt wird.

Der behördenverbindliche Rahmen des kantonalen Richtplans ermöglicht Nutzungen, primär indem er Flächen und Trassen reserviert und über generelle Planungsgrundsätze die Entwicklung steuert. Diese Funktion wird durch das anreizorientierte Agglomerationsprogramm ergänzt, welches verbindliche Zeitvorgaben für die Realisierung von Massnahmen aus einer kohärenten Planung heraus macht, verbunden mit einem Malus-System bei Nichtrealisierung dieser Massnahmen. Der hoheitliche langfristige Blick der Richtpläne wird damit auch durch eine realisierungsbezogene und grenzüberschreitende Sichtweise der Agglomeration ergänzt.